Ernesto Lorenzetti
(Ingegnere libero professionista)
L'ANALISI DEL VALORE IN MATERIA DI LAVORI PUBBLICI

La Legge Quadro sui Lavori Pubblici del 11 febbraio 1994, n.109, come modificata dalla legge 18 novembre 1998, n. 415 (Merloni Ter), il relativo Regolamento di Attuazione, Dpr 554/99 e il Capitolato Generale d'Appalto, Dm 145/2000, hanno imposto numerose e innovative modifiche alle procedure di progettazione delle opere pubbliche.
Le innovazioni portano ad attualizzare le fasi di programmazione e di progettazione di un'opera edilizia per ottenere un prodotto di qualità. La progettazione ha come fine fondamentale la realizzazione di un 'opera tecnicamente valida, nel rispetto del miglior rapporto fra i benefici e i costi globali di costruzione, manutenzione e gestione. Nello stesso tempo deve essere rivolta a principi atti a limitare l'impegno di risorse e materiali non rinnovabili nell'ottica di uno sviluppo sostenibile.

Il progetto è redatto, salvo quanto disposto dal responsabile del procedimento ai sensi dell'articolo 16, comma 2, della Legge, secondo tre progressivi livelli di definizione: preliminare, definitivo ed esecutivo. I tre livelli costituiscono una suddivisione di contenuti che tra loro interagiscono e si sviluppano senza soluzione di continuità.

Altra importante introduzione è la distinzione delle figure a cui vengono attribuiti ruoli caratterizzati e precisati e la previsione di verifiche e controlli effettuati da terzi. La legge individua, infatti, nel Responsabile del procedimento l'interprete e il realizzatore delle esigenze della collettività, individuate dalla Stazione appaltante pubblica.
La necessità di disporre di elaborati progettuali completi porta ad accorpare diverse competenze che si rendono indispensabili nel momento in cui deve essere definita la proposta progettuale, inducendo a portare avanti la progettazione come interdisciplina, che risulta tanto più necessaria quanto più l'opera programmata è complessa.
Le verifiche degli elaborati progettuali, che non sono da confondere con il riesame del progetto da parte degli stessi progettisti, porta ad una critica efficace capace di evidenziare carenze e mancanze. Ecco perché le verifiche devono essere effettuate da esterni al gruppo progettuale.
Da evidenziare che queste verifiche non comportano la perdita di responsabilità da parte dei progettisti nei confronti della richiesta di qualità dell'opera, infatti l'attività di validazione fornisce un giudizio tecnico sulle soluzioni adottate, ma non propone direttamente soluzioni alternative.
Per disporre della possibilità della scelta fra la soluzione di prima ipotesi e altre in alternativa, il legislatore ha introdotto, anche se non obbligatoriamente, l'analisi del valore (AV) in fase di progettazione (art. 15, comma 11, del Regolamento), consigliando quindi di assumere come "paragone" per la valutazione delle alternative progettuali gli "indici di valore". Questi, ottenuti dal confronto tra l'utilità di una soluzione e il suo costo globale, vengono confrontati attraverso l'apporto di più esperti nelle varie discipline che convergono nella redazione di un progetto.
L'analisi del valore potrebbe naturalmente essere adottata anche in fase di programmazione delle iniziative, nel momento in cui è necessario definire gli obiettivi andando a predisporre il Documento preliminare all'avvio della progettazione - DPP che costituirà la base di lavoro per i progettisti. Questo documento definisce le esigenze, i requisiti, le prestazioni attese e i tetti economici disponibili per produrre l'opera in esame e necessari per gestirla nel ciclo di vita per essa ipotizzato.
L'iter legislativo della Legge 109/94 comincia nel 1992, nel 1994 nasce la 109 denominata "Legge Merloni in materia di lavori pubblici" che subisce una prima modifica nel 1995 con la Legge 216 denominata "Merloni bis" ed infine nel 1998 con la Legge 415 denominata "Merloni ter", e nasce per (art. 2):

• stazioni appaltanti i soggetti indicati dall'articolo 2, comma 2, della Legge;
• tipologia delle opere o dei lavori la costruzione, la demolizione, il recupero, la ristrutturazione, il restauro, la manutenzione e le attività ad esse assimilabili;
• per categoria delle opere o dei lavori la destinazione funzionale delle opere o dei lavori da realizzare;
• opere o lavori puntuali, che interessano una limitata area di terreno;
• opere o lavori a rete, che presentano prevalente sviluppo unidimensionale ed investono vaste estensioni di territorio;
• opere o lavori di presidio e difesa ambientale e di ingegneria naturalistica, destinati al risanamento o alla salvaguardia dell'ambiente e del paesaggio;
• strutture, impianti e opere speciali previsti all'articolo 13, comma 7, della Legge e quelli elencati all'articolo 70, comma 4 del regolamento di attuazione;
• opere e lavori di speciale complessità, o di particolare rilevanza sotto il profilo tecnologico, o complessi ad elevata componente tecnologica, oppure di particolare complessità, secondo le definizioni rispettivamente contenute nell'articolo 17, commi 4 e 13, nell'articolo 20, comma 4, e nell'articolo 28, comma 7 della Legge, le opere e i lavori caratterizzati tra l'altro da almeno due dei seguenti elementi:

• utilizzo di materiali e componenti innovativi;
• processi produttivi innovativi o di alta precisione dimensionale e qualitativa;
• esecuzione in luoghi che presentano difficoltà logistica o particolari problematiche geotecniche o idrogeologiche;
• complessità di funzionamento d'uso o necessità di elevate prestazioni per quanto riguarda la loro funzionalità;
• necessità di essere eseguiti da imprese altamente specializzate;
• esecuzione in ambienti aggressivi;
• necessità di prevedere dotazioni impiantistiche non usuali;
• necessità di condizionare la progettazione a scelte di particolari tecnologie;
• progetto integrale di un'opera o di un lavoro un progetto elaborato in forma completa e dettagliata in tutte le sue parti, architettonica, strutturale e impiantistica;
• manutenzione, combinazione di tutte le azioni tecniche, specialistiche ed amministrative, incluse le azioni di supervisione, volte a mantenere o a riportare un'opera o un lavoro nella condizione di svolgere la sua funzione;
• restauro, l'esecuzione di una serie organica di operazioni tecniche specialistiche e amministrative indirizzate al recupero delle caratteristiche di funzionalità e di efficienza di un'opera o di un manufatto;
• responsabile del procedimento, il responsabile unico del procedimento previsto dall'articolo 7 della Legge;
• responsabile dei lavori, coordinatore per la progettazione, coordinatore per l'esecuzione dei lavori, i soggetti previsti dalle norme in materia di sicurezza e salute dei lavoratori sui luoghi di lavoro.

Principi generali della nuova normativa in materia di lavori pubblici

A norma dell'art. 1 di questa legge, l'attività amministrativa in materia di opere e di lavori pubblici deve uniformarsi ai criteri di efficienza e di efficacia, secondo procedure improntate a tempestività, trasparenza e correttezza. Il principio si impone il compito di tradurre l'esigenza di riportare ordine nel settore dei lavori pubblici; sulla base, di questi principi sarà l'amministrazione pubblica che dovrà agire in una logica di concorrenzialità e ponendo grande attenzione nell'utilizzo delle risorse pubbliche. Ne scaturisce l'obbligo della programmazione; lo Stato e gli Enti pubblici potranno eseguire soltanto quei lavori che siano stati previamente inseriti in un programma triennale e quindi riportati nell'elenco annuale. Non sarà più possibile ricorrere alla programmazione cosiddetta rovesciata che si sviluppa, cioè, solo successivamente allo stanziamento delle risorse. Il programma triennale deve individuare le esigenze da soddisfare, nelle modalità più congrue ed adeguate e sulla base di una indicazione sulle priorità tra progetti ritenuti fattibili e rientranti nelle disponibilità finanziarie stabilite. È compresa poi la possibilità di inserire nell'elenco dei lavori annuali cosiddetti i lavori a rete. Ciò è possibile nel caso in cui sia definita la progettazione preliminare dell'intero intervento, siano state quantificate le risorse disponibili per l'intero lavoro e il singolo lotto sia stato certificato come funzionale, fattibile e fruibile. Le amministrazioni pubbliche sono tenute ad adottare il programma triennale e gli elenchi annuali dei lavori sulla base di schemi tipo che sono definiti con decreto del Ministero dei lavori pubblici. Altra esplicazione del principio di efficacia ed efficienza è dato dall'obbligo che i lavori inseriti nel programma triennale vengano eseguiti nei tempi e con i costi predeterminati. Da questo si desume l'importanza della progettazione, che non potrà più essere approssimata o non sufficientemente dettagliata. Progettazione che deve, quindi, avere "connotati di certezza tecnica e di adeguata responsabilità professionale, in grado di assicurare alle stazioni appaltanti certezza, sia sotto il profilo tecnico, sia sotto quello economico, sia sotto quello inerente ai tempi necessari alla realizzazione dell'opera", ecco quindi l'importanza dell'introduzione di metodi e tecniche di verifica quali l'analisi del valore. L'attività di progettazione, di regola, deve essere svolta all'interno del contesto organizzativo della pubblica amministrazione e trova retribuzione nella partecipazione del progettista al riparto dell'1,50 per cento del costo preventivato dell'opera. Qualora ciò non sia possibile per carenza di organico, ovvero per la complessità del progetto, ci si può rivolgere a professionisti esterni, a società di professionisti o di ingegneria che vanno retribuiti sulla base delle tariffe professionali. Sono poi state introdotte particolari limitazioni al ricorso a varianti in corso d'opera, limitate a casi di assoluta e comprovata necessità a cui è collegata, nel caso di errori od omissioni, una responsabilità professionale del progettista. Non sono più possibili varianti legate alla sola esigenza di ripristinare un utile di impresa necessari a compensare gli eccessivi ribassi. Le varianti sono consentite anche nel caso in cui sia dimostrata dall'amministrazione la loro finalità al miglioramento dell'opera e della sua funzionalità, e nel caso che non comportino un sostanziale mutamento della realizzazione finale programmata. Il capitolato generale d'appalto (art. 11) prevede la possibilità di una partecipazione delle imprese ai risparmi (nella misura del 50%) conseguenti a varianti in diminuzioni. L'importo in aumento relativo alle varianti derivanti da errori o insufficienze progettuali non può, in ogni caso, superare il 5 per cento di quello originario del contratto e deve trovare copertura nella somma stanziata per l'esecuzione dell'opera. Una figura fondamentale della legge è rappresentata dal responsabile unico del procedimento di ogni singolo intervento previsto dal programma triennale. Esso rappresenta per le pubbliche amministrazioni l'unico referente ed l'unico gestore dell'attività amministrativa, in tutte le fasi relative alla realizzazione di un'opera pubblica. Può essere un tecnico, dipendente delle amministrazioni stesse e che per lavori di piccolo importo può coincidere con il progettista o con il direttore dei lavori. Al fine di ottenere la massima speditezza nell'attività di esecuzione dell'opera è, poi, prevista la possibilità del ricorso a supporti esterni. I sistemi per la realizzazione dei lavori pubblici, sono limitati all'appalto, alla concessione di costruzione e alla gestione in economia in casi limitati. Alla realizzazione dei lavori pubblici si può anche provvedere attraverso un finanziamento privato "project financing", sulla base, cioè, di un progetto di un promotore al quale, in corrispettivo degli oneri di esecuzione, viene concesso lo sfruttamento economico dell'opera. Altra introduzione è la garanzia globale di esecuzione, che comporta, al verificarsi del rischio garantito, anziché un risarcimento del danno, la sostituzione del soggetto garante all'obbligo di esecuzione del lavoro. Altro obiettivo perseguito dalla legge è quello relativo alla qualità dei lavori. Le opere pubbliche devono essere di qualità, cioè non devono essere necessariamente eccellenti, ma devono avere le caratteristiche necessarie a soddisfare adeguatamente le esigenze della committenza. Il compito di perseguire la qualità dei lavori è affidato innanzitutto alle amministrazioni sin dalla fase della progettazione che, tra l'altro, deve assicurare la qualità dell'opera e la rispondenza alle finalità relative, poi, agli esecutori che dovranno essere, per i lavori di importo superiore a 150.000 ECU, preventivamente qualificati. Importante è che il richiamo alla qualità non riguarda solamente il prodotto finale ma l'intero processo realizzativo. Il nuovo sistema di qualificazione, che sostituisce l'albo nazionale dei costruttori, è incentrato sugli organismi di attestazione, che sono società di diritto privato autorizzate (SOA) e vigilate dalla Autorità di vigilanza sui lavori pubblici.

I punti base legge

Centralità del progetto con individuazione dei livelli di progettazione che la legge definisce in: preliminare, definitivo ed esecutivo. I tre livelli costituiscono una suddivisione di contenuti che tra loro interagiscono e si sviluppano senza soluzione di continuità. Lo scopo di tale definizione è quello di assicurare la qualità dell'opera in corrispondenza alle finalità prestabilite, la conformità alle norme ambientali e urbanistiche e il soddisfacimento dei requisiti.

Introduzione di un sistema di qualificazione delle imprese (art. 8 L.109/94), con conseguente abolizione dell'Albo Costruttori a partire dall' anno 2000, per lavori di importo superiore a 150000 Ecu (circa 300 milioni di lire). Le imprese hanno così un nuovo sistema di controllo per mezzo di un parametro di giudizio che è la certificazione di qualità in base alle norme europee UNI EN 9000, che è resa obbligatoria per lavori di importo superiore a 500000 Ecu. Un altro parametro di giudizio introdotto dal nuovo sistema di qualificazione è rappresentato dall'attestazione. L'impresa dovrà possedere requisiti di ordine tecnico-organizzativi intesi come attrezzatura in dotazione nonché economico-finanziari intesi come capacità di valutazione dell'importo dei lavori svolti. Il nuovo sistema di qualificazione coinvolge anche il mondo della produzione dei materiali e le aziende che ambiscono ad eseguire lavori pubblici di importo superiore a 150000 Ecu sono obbligate a fornire prodotti certificati. L'attestazione della qualità dei materiali prevede due possibili alternative: l'adozione del marchio CE (in attuazione della direttiva comunitaria 89/106) o la certificazione di qualità ISO 9000.

Norme per aprire alla concorrenza il mercato della progettazione (art. 17 L.109/94)

Nomina di un Responsabile unico del procedimento, per ogni singolo intervento del programma triennale per le fasi di progettazione e di esecuzione (art. 7 L.109/94). Il regolamento a tal proposito disciplina tutta una parte inerente alla programmazione e progettazione delle opere pubbliche e regola i compiti del responsabile del procedimento (project manager).
La figura del Responsabile del procedimento, nominata dalla committenza, dovrà essere in possesso di un titolo di studio adeguato alla natura dell'intervento da realizzare e abilitato all'esercizio della professione. È a questa figura che viene conferita la responsabilità e la vigilanza delle fasi varie fasi del processo.
Inoltre, il secondo comma dell'art. 7 cita testualmente:

Nello svolgimento delle attività di propria competenza il responsabile del procedimento formula proposte e fornisce dati e informazioni:

• nelle fasi di aggiornamento annuale del programma triennale;
• nelle fasi di affidamento, di elaborazione ed approvazione del progetto preliminare, definitivo ed esecutivo;
• nelle procedure di scelta del contraente per l'affidamento di appalti e concessioni;
• sul controllo periodico del rispetto dei tempi programmati e del livello di prestazione, qualità e prezzo;
• nelle fasi di esecuzione e collaudo dei lavori.

La maggiore attenzione posta in fase di programmazione e che si realizza con l'introduzione degli studi di fattibilità di identificazione, di qualificazione dei bisogni e degli obiettivi assunti per le opere previste nel programma triennale (art. 14), porta a considerare maggiormente il significato della redazione del "Documento preliminare all'avvio della progettazione" (art. 15 del Regolamento di attuazione).

Il suggerimento di adottare il metodo dell'analisi del valore in fase di progettazione preliminare (art. 15 Regolamento) e nella ricerca di varianti migliorative in diminuzione - clausola incentiva - (art. 11 Capitolato generale d'appalto).

Rafforzamento dei piani di sicurezza (art. 31 L.109/94)

La garanzia totale di esecuzione delle opere costruite diventa obbligatoria e copre dagli eventuali oneri derivati da mancato o inesatto adempimento contrattuale e che cessa con l'emissione del certificato di collaudo. Inoltre i progettisti incaricati e l'esecutore dei lavori devono assicurare delle polize assicurative che tengano indenni le amministrazioni dai rischi di esecuzione derivati da qualsiasi causa o errore di progettazione.
È evidente come la nuova normativa segue e garantisce il prodotto edilizio nel suo complesso, facendo una rivisitazione completa del "progetto" che non dovrà più essere costituito esclusivamente da una serie di elaborati grafici distinti ma da un insieme organico che fornisca la visione globale dell'unicità del progetto comprendente tutto ciò che risulta utile e necessario al raggiungimento dell'obiettivo, quindi comprensivo di studi, atti, verifiche, elaborati grafici, controlli, esecuzione dei lavori, monitoraggi, studi di sicurezza, collaudi, ecc.